Von der Hyperinflation in Deutschland zur einheitlichen europäischen Währung - Bedingungen und Elemente einer stabilitätsorientierten Währungsverfassung

Rede anlässlich der Veranstaltungsreihe der Stadt Bad Homburg„60 Jahre Währungsreform“Von Jürgen Stark, Mitglied des Direktoriums und des Rates der Europäischen ZentralbankBad Homburg, 20. Juni 2008

Meine Damen und Herren,

es freut mich sehr, heute anlässlich des 60. Jahrestags der Währungsreform und der Schaffung der D-Mark im 20. Juni 1948 zu Ihnen in Bad Homburg sprechen zu können. Bad Homburg – als ehemaliger Sitz der Sonderstelle „Geld und Kredit“ – ist ein besonders geeigneter Ort, um an dieses außerordentlich wichtige Datum in der deutschen Nachkriegsgeschichte zu erinnern.

Ich möchte diese Erinnerung an die Währungsreform in einen bewusst weiter gespannten historischen Rahmen stellen und mit einer grundsätzlichen Betrachtung von drei Kernelementen erfolgreicher Währungsverfassungen verbinden. Hierbei handelt es sich um

Alle drei Elemente sind inzwischen zu institutionellen Charakteristika erfolgreicher Währungen weltweit geworden. Die historische Vorbildfunktion der westdeutschen Nachkriegsentwicklung besteht darin, diese Elemente früher als andere Länder ausgebildet, erfolgreich umgesetzt und an die europäische Währungsverfassung weitergegeben zu haben.

Der 60. Jahrestag der Währungsreform von 1948 regt an, darüber nachzudenken, auf welchen Voraussetzungen dieses historische Erbe der D-Mark beruht. Eine ausholende historische Betrachtung ist angemessen, da die jüngere deutsche Währungsgeschichte nicht nur Erfolge und nicht nur die „eine“ Währungsreform des Jahres 1948 kennt. Die erste Hälfte des 20. Jahrhunderts ist vielmehr durch eine Reihe bitterer – nicht zuletzt auch bitterer geldpolitischer – Erfahrungen gekennzeichnet, die erklären, warum sich in Deutschland ein ausgeprägtes öffentliches Bewusstsein für Geldwertstabilität entwickeln konnte.

Die Währungsreform vom 20. Juni 1948 bildet in diesem Zusammenhang die zentrale historische Schnittstelle: Sie markiert – jedenfalls für die westdeutsche Entwicklung – das endgültige Ende eines Zeitraums, über den Carl-Ludwig Holtfrerich an anderer Stelle unter dem zutreffenden Titel das „Elend der Mark im Dreißigjährigen Krieg 1914-1945“ nachgedacht hat. ^[1] Zugleich steht die Währungsreform wie kaum ein anderes Ereignis für den Beginn der Erfolgsgeschichte der wirtschaftlichen Nachkriegsentwicklung der Bundesrepublik Deutschland.

Währungsreformen folgen auf Währungskrisen. Der historische Rückblick auf die beiden Währungsreformen der Jahre 1923/24 und 1948 zeigt, dass die dramatischen Entwicklungen, die die Reformen notwendig gemacht haben, durchaus gewisse Gemeinsamkeiten aufweisen. Zweimal innerhalb von weniger als 30 Jahren, ist als Konsequenz verlorener Weltkriege die Währung in Deutschland zerrüttet. Der Rückblick zeigt auch: Es gab keinen Automatismus, der die beiden Ereignisse miteinander verknüpfte. Nach der Hyperinflation und der Währungsreform der Jahre 1923/24 – die von Zeitgenossen als erfolgreich eingeschätzt wurde – verfügte die Weimarer Republik, wenngleich nur über wenige Jahre und mit erheblichen innen- und außenwirtschaftlichen Hypotheken belastet, über eine stabile Währung, die nicht zwangsläufig zum Scheitern verurteilt war.

Aus meiner Sicht sind zwei Gemeinsamkeiten in den Ausgangslagen der Jahre 1918 und 1945 erwähnenswert.

Zum einen lieβ sich die Geldpolitik im Vorfeld beider Weltkriege, über weite Strecken durchaus bereitwillig, für die Finanzierung von Rüstungsausgaben und für die Kriegführung instrumentalisieren. Im Ergebnis führte dies – auf institutioneller Ebene – zweimal zum Verlust der Unabhängigkeit der Reichsbank, die jeweils in die vollständige Abhängigkeit von der Politik bzw. von der Finanzpolitik geriet.

Vor dem Ersten Weltkrieg lässt sich der Verlust der Unabhängigkeit maßgeblich auf den August 1914 datieren. Zu diesem Zeitpunkt wurde die für das Regime des Goldstandards charakteristische Goldeinlösungspflicht der Reichsbank aufgehoben, und Schuldverschreibungen des Reiches wurden zur Deckung der Währung zugelassen.

Vor dem Zweiten Weltkrieg erfolgte der Verlust der Unabhängigkeit der Reichsbank in mehreren Schritten: Die im Jahr 1939 vorgenommene Entlassung des Reichsbankdirektoriums, das vor einem „unbegrenzten Anschwellen der Staatsausgaben“ und der daraus resultierenden „drohenden Inflationsgefahr“ gewarnt hatte, markierte den Endpunkt einer langen Entwicklung. Diese war in den Jahren zuvor unter anderem durch zunehmende Maβnahmen der Devisenbewirtschaftung und den Preisstopp aus dem Jahre 1936 gekennzeichnet gewesen. Schließlich kam es zum kompletten Autonomieverlust, der Unterstellung der Reichsbank unter den Reichskanzler. Zudem war dieser Prozess von Kapitalmarkteingriffen begleitet, welche die Finanzierung der Rüstungsausgaben des Dritten Reichs durch die Platzierung von Anleihen bei Kreditinstituten und Versicherungsgesellschaften erzwangen.

Die zweite Gemeinsamkeit besteht darin, dass es in den Jahren 1918 und 1945 infolge der beiden Weltkriege zu fundamentalen Ungleichgewichten auf monetärem Gebiet kam, die gemeinhin durch die Bilder der „inflatorischen Lücke“ bzw. des „Geldüberhangs“ beschrieben werden. Die Zentralbankgeldmenge (Bargeldumlauf plus Einlagen bei der Reichsbank) stieg bis 1945 auf das mehr als Siebenfache des Wertes von 1938. Im Vergleich dazu: 1918 war sie auf das gut Fünffache des Wertes von 1913 angewachsen.

In etwa ähnliche relative Größenordnungen ergeben sich, wenn man die Entwicklung der Reichsschulden betrachtet. Sie beliefen sich im Jahr 1945 auf das gut Vierfache des Volkseinkommens des Jahres 1938, während sie 1918 den gut dreifachen Wert des Jahres 1913 betrugen. ^[2]

Ein präziser Vergleich dieser Zahlen, insbesondere auch im Hinblick auf das Ausmaß des realen Geldüberhangs, ist – nicht zuletzt aufgrund des unterschiedlichen Ausmaßes von Preiskontrollen sowie von Bevölkerungs- und Territorialveränderungen nach den beiden Weltkriegen – außerordentlich kompliziert. Aber die genannten Größenordnungen deuten an, dass nach beiden Weltkriegen die Geldpolitik mit Ungleichgewichten dramatischen Ausmaßes konfrontiert war.

Trotz dieser genannten Gemeinsamkeiten könnten die währungs- und wirtschaftspolitischen Antworten kaum unterschiedlicher ausfallen. Hierfür sind nicht nur die – dominierenden – Unterschiede in den historischen Ausgangslagen und in den Handlungsspielräumen der Akteure verantwortlich, sondern auch deren unterschiedliche Einsichten in die Funktionsweise stabiler Währungen.

Zentraler Ausgangspunkt für die Geldpolitik nach dem Ersten Weltkrieg ist die Tatsache, dass die Reichsregierung und die Reichsbank als Rechtsnachfolger der entsprechenden Institutionen der Kaiserzeit agierten. Es kam zu keinem Währungsschnitt.

Vielmehr setzte eine zunächst schleichende, dann galoppierende inflatorische Entwertung der Verbindlichkeiten des Reiches ein. Ab Mitte 1922 erfüllte diese Dynamik die gängigen Kriterien einer Hyperinflation (mit monatlichen Inflationsraten von über 50%), gegen deren Ende im November 1923 die Mark sämtliche Geldfunktionen eingebüßt hatte: Das Umstellungsverhältnis zwischen der neuen Rentenmark und der alten Mark belief sich im November 1923 auf den astronomischen Wert von 1 zu einer Billion, d. h. 1: 1012.

Triebkraft für diese Dynamik – die bis heute exemplarisch für den Verlauf von Hyperinflationen steht und deren spätere Untersuchung wichtige geldtheoretische Einsichten ermöglicht hat ^[3] – war der Inflationskonsens der frühen Weimarer Republik. Dieser ergab sich aus innen- und außenpolitischen Zwängen, aber auch dem geldpolitischen Denken der damaligen Zeit.

Innenpolitisch diente die Inflation gleichsam als „Schmiermittel“ der jungen Republik, um den Härten einer dauerhaften Haushaltskonsolidierung auszuweichen. Der fiskalische Druck war groß, da das Reich auf gesamtstaatlicher Ebene – ein Erbe der Kaiserzeit - über keine direkten Steuereinnahmen verfügte. Zwar verlagerte die Reform unter Finanzminister Erzberger im Jahre 1920 die Hoheit für Körperschafts- und Einkommenssteuer auf das Reich. Die Unterfinanzierung der Staatsausgaben konnte dadurch jedoch nicht beseitigt werden.

Darüber hinaus gab es im Staat und in weiten Teilen der Wirtschaft eine starke Interessenkoalition, die offene Inflation zur realen Entschuldung einzusetzen. Die langfristigen Kosten einer solchen Politik, die Zerstörung des Vertrauens der Bürger in ihre Währung, wurden ausgeblendet.

Außenpolitisch wurden die Reparationsfrage und die wiederholten Ansätze zu deren Lösung zur Dauerbelastung der Weimarer Republik. In den kritischen Jahren von 1922 bis 1924 musste Deutschland ohne – die für die Finanzierung der Reparationen wichtigen – Kapitalimporte auskommen. Die Reichsbank lieβ sich dabei durchaus in den Kampf gegen die Reparationszahlungen einbinden. So verschärfte im Jahr 1923 die monetäre Alimentierung des passiven Widerstands gegen die französische Besetzung des Ruhrgebiets die inflationäre Grundentwicklung.

Schließlich war der Inflationskonsens auch durch die konzeptionellen Grundlagen der Reichsbankpolitik beeinflusst. Sie sah die Ursache der Inflation primär im Haushaltsdefizit und im außenwirtschaftlichen Ungleichgewicht, das zu Abwertungen des Wechselkurses führte und Lohn- und Preisspiralen in Gang setzen, die eine monetäre Alimentierung gleichsam erzwingen. ^[4]

Der Reichsbank fehlte es an Einsichten der sogenannten „Currency School“, die im 19. Jahrhundert als primäre Quelle für Inflation das Überangebot an Geld identifizierte. Fraglos wäre mit einer solchen Sichtweise der Inflationsdynamik anders begegnet worden.

Die Hyperinflation der frühen Zwanzigerjahre ist untrennbar mit der Währungsreform von 1923/24 verbunden. Die Währungsreform war zunächst erfolgreich. Mit Einführung der Rentenmark im November 1923 gelang es, die Inflations­erwartungen zu brechen und einen sofortigen Regimewechsel herbeizuführen.

Intern ermöglichte dies, bei weitgehend entwerteten Verbindlichkeiten des Reichs, eine sehr konsequente Haushaltskonsolidierung auf Grundlage von Notverordnungen.

Langfristig jedoch scheiterte die Geldpolitik der Weimarer Republik, weil der externe Stabilitätsanker der Währungsreform im Zuge der Weltwirtschaftskrise zur Belastung wurde. ^[5]

Verhängnisvoll war insbesondere die strukturelle Abhängigkeit von Kapitalimporten aus den USA. Als diese 1929 zum Erliegen kamen, brach wiederum der internationale Finanzierungskreislauf von Reparations- und Schuldenzahlungen zusammen. Durch die vertragliche Bindung an die Vorkriegsparitäten fehlten der Reichsbank in der Weltwirtschaftskrise die Möglichkeiten, sich von der weltweiten Deflationsdynamik abzukoppeln. Die restriktive Politik in der Schlussphase der Weimarer Republik verschärfte die extern angestoßene Deflationsdynamik und trug damit maßgeblich zu den dramatischen politischen Folgen, nämlich dem Scheitern der Weimarer Republik bei.

Zusammenfassend lässt sich sagen: So wie die Politik der Reichsbank zu Beginn der Weimarer Republik den vorherrschenden Inflationskonsens monetär alimentierte, fühlte sie sich zum Ende der Weimarer Republik dem Deflationskonsens verpflichtet. Eingebunden in das Denken der damaligen Zeit und – ab Mitte der zwanziger Jahre – eingeengt durch das starre Regelwerk fester Währungsparitäten verschloss sich die Reichsbank der Einsicht in die Vorteilhaftigkeit einer Politik, die Inflation und Deflation gleichermaßen zu vermeiden sucht und prioritär auf interne Preisstabilität zielt.

Ich möchte nun einige Bemerkungen anschließen, die verdeutlichen sollen, dass die drei Kernelemente erfolgreicher Währungsverfassungen, die ich anhand von Erfahrungen aus der deutschen Geschichte erörtert habe, in der europäischen Währungsverfassung fest verankert sind.

Mit der Vollendung der europäischen Wirtschafts- und Währungsunion hat Deutschland, gemeinsam mit mittlerweile vierzehn anderen europäischen Staaten, seine nationale geldpolitische Souveränität an eine supranationale Institution, die Europäische Zentralbank, übertragen. Mit der gemeinsamen Geldpolitik unter der Verantwortung der EZB haben die Mitgliedstaaten des Euroraums auf dem Gebiet der Geld- und Währungspolitik den höchsten denkbaren Integrationsgrad erreicht. Auf dem langen Weg, der diesem letzten Integrationsschritt vorausging, ist es den Architekten der europäischen Währungsverfassung eine Verpflichtung gewesen, auf europäischer Ebene zu bewahren und zu vertiefen, was sich zuvor auf nationaler Ebene in den Ländern mit den stabilsten Währungen bewährt hatte.

1) Dies gilt für die Unabhängigkeit der Notenbank:

Die europäische Währungsordnung stattet die Europäische Zentralbank und das Eurosystem insgesamt mit einem hohen Maß an institutioneller Unabhängigkeit aus. Durch ihre Verankerung im EG-Vertrag hat die Zentralbankunabhängigkeit in der Währungsunion quasi-konstitutionellen Charakter. Eine Abänderung des EG-Vertrags ist nur mit Zustimmung aller EU-Mitgliedstaaten möglich.

Die institutionelle Unabhängigkeit der EZB wird durch Artikel 108 des EG-Vertrags sichergestellt. Gemäß diesem Artikel darf weder die EZB noch eine nationale Zentralbank des Eurosystems noch ein Mitglied ihrer Beschlussorgane bei der Wahrnehmung ihrer Befugnisse, Aufgaben und Pflichten, Weisungen von Organen oder Einrichtungen der Gemeinschaft, der Regierungen der Mitgliedstaaten oder anderen Stellen einholen. Umgekehrt sind auch die Organe der Gemeinschaft und die Regierungen der Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, diesen Grundsatz zu beachten. Diese institutionelle Unabhängigkeit der EZB wird durch vertragliche Regelungen zur Sicherstellung der personellen, finanziellen und funktionalen Unabhängigkeit der EZB untermauert.

Die Unabhängigkeit ist kein Selbstzweck. Sie allein kann die Geldwertstabilität aber auch nicht sichern. Sie ist jedoch eine wichtige – wenn auch nicht hinreichende – Voraussetzung, ein hohes Maß an Preisstabilität zu erreichen, eine mittelfristige Stabilitätsorientierung zu fördern und die Stabilitätskultur zu festigen.

2) Dies gilt für die prioritäre Verpflichtung des Eurosystems auf die Gewährleistung von Preisstabilität:

Der EG-Vertrag legt eindeutig fest, dass es das vorrangige Ziel des Eurosystems ist, Preisstabilität im gemeinsamen Euro-Währungsgebiet zu gewährleisten. Der EZB-Rat hat dies dahingehend konkretisiert, dass er mittelfristig eine Preissteigerungsrate von „unter, aber nahe 2 %“ anstrebt. Diese Priorität des Ziels entspringt aus der Erkenntnis, dass die Geldpolitik langfristig nur das allgemeine Preisniveau beeinflussen kann, nicht jedoch realwirtschaftliche Größen wie Produktion und Beschäftigung.

Die Geldpolitik der EZB war bislang äußerst erfolgreich. Der Euroraum war in den letzten zehn Jahren durch eine niedrige und stabile Inflationsrate gekennzeichnet. Darüber hinaus ist es der EZB gelungen, die Inflationserwartungen fest zu verankern und das Vertrauen der Bürger in die neue Währung zu stärken. Die durchschnittliche HVPI-Teuerungsrate lag mit 2,1 % im Durchschnitt der Jahre 1999 – 2007 zwar knapp über der von der EZB angestrebten Marke, sodass man in dieser Hinsicht mit dem Erreichten nicht voll und ganz zufrieden sein kann.

Dies kann jedoch durch eine Reihe von Entwicklungen erklärt werden, die außerhalb des Einflussbereichs der Geldpolitik lagen. Erwähnt sei auch: die durchschnittliche Inflationsrate im Euroraum seit 1998 ist nicht nur deutlich niedriger gewesen als in dem Jahrzehnt vor Beginn der Währungsunion, sondern auch niedriger als die Inflationsrate in Deutschland zur Zeit der D-Mark.

Die jüngste Inflationsentwicklung gibt Anlass zur Sorge und zu erhöhter Wachsamkeit. Seit letztem Herbst hat sich die Inflationsrate, hauptsächlich aufgrund steigender Energie- und Nahrungsmittelpreise, signifikant erhöht. Die derzeitige Teuerungsrate im Euroraum ist mit 3,7% auf Jahresbasis im Mai unakzeptabel hoch, und die Teuerung dürfte über eine länger anhaltende Phase hoch bleiben und erst danach allmählich wieder sinken.

In diesem Umfeld hat die feste Verankerung der mittel- bis längerfristigen Inflationserwartungen auf einem mit Preisstabilität konformen Niveau absolute Priorität. Die Veränderung der relativen Preise, die sich aus dem starken Anstieg von Öl- und anderen Rohstoffpreisen ergeben hat, sind ein Faktum, wogegen die Geldpolitik nichts unternehmen kann.Den Unternehmen und Haushalten kann die Last nicht genommen werden, sich dem veränderten globalen Preisgefüge und den damit zusammenhängenden Kaufkraftverlusten anzupassen.

Die Zentralbank muss aber verhindern, dass es durch Überwälzungen des Preisanstiegs zu so genannten Zweitrundeneffekten bei Löhnen und Preisen kommt, also über Lohn-/Preis- oder Preis-/Lohn-Spiralen zu einer Verfestigung der höheren Inflation. Wir werden alles tun, damit die Inflationserwartungen fest verankert bleiben und mittelfristig Preisstabilität gesichert wird.

3) Ein weiteres Kernelement, das Eingang in in europäische Währungsverfassung gefunden hat ist die Bedeutung dezentraler Strukturen im Notenbankgefüge sowie von Entscheidungsfindungen in Gremien, die Meinungsvielfalt ermöglichen.

Die Ausübung der Zentralbankfunktionen für den Euro ist einem System der Zentralbanken und nicht einer einzelnen Zentralbank übertragen: Die EZB und die nationalen Zentralbanken der Länder, die den Euro eingeführt haben, sind – zusammen – die relevanten Akteure für sämtliche Entscheidungen, die das Euro-Währungsgebiet betreffen. Die Wahrnehmung der Aufgaben durch das Eurosystem lässt sich mit dem Begriffspaar „zentralisierte Beschlussfassung und operationale Dezentralisierung“ umschreiben. Die geldpolitischen Entscheidungen werden ausschließlich auf Gemeinschaftsebene durch den EZB-Rat getroffen. Die operationale Struktur trägt dem Grundsatz der Dezentralität in vollem Umfang Rechnung: Die nationalen Zentralbanken führen nahezu alle operativen Aufgaben des Eurosystems aus, koordiniert durch eine Vielzahl von gemeinsamen Arbeitsgruppen, die für eine enge Abstimmung und den Austausch von Informationen sorgen.

Der dezentrale Unterbau des Eurosystems ist vor allem auch in der Zusammensetzung des EZB-Rats, des wichtigsten Beschlussorgans des Eurosystems, berücksichtigt. Der EZB-Rat setzt sich aus den sechs Mitgliedern des Direktoriums und den 15 Präsidenten der nationalen Zentralbanken zusammen, wobei der EZB-Rat als Kollegium entscheidet, im Einklang mit dem Grundsatz „1 Mitglied – 1 Stimme“. Ähnlich wie vormals im Zentralbankrat der Deutschen Bundesbank ist auch auf europäischer Ebene beim EZB-Rat garantiert, dass es einen Pluralismus der Ernennungsinstanzen gibt. Dieser Mechanismus stellt sicher, dass alle zentralen, den Euroraum betreffenden Entscheidungen in einem Gremium getroffen werden, das aufgrund seiner inneren Verfasstheit Meinungsvielfalt strukturell begünstigt.

Was heute in der wissenschaftlichen Literatur gängige Auffassung ist, nämlich dass geldpolitische Entscheidungen in Gremien zu besseren Ergebnissen führen als die von Einzelverantwortlichen, war in Teilen Kontinentaleuropas schon lange Praxis.

Von Joseph Schumpeter stammt die Aussage: „…im Geldwesen eines Volkes spiegelt sich alles wieder, was dieses Volk will, tut, erleidet, ist, und zugleich geht vom Geldwesen eines Volkes ein wesentlicher Einfluss auf sein Wirtschaften und sein Schicksal überhaupt aus.“ ^[14] Die zweimalige Zerrüttung des deutschen Geldwesens in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts ist Beispiel dafür und hat das Verhältnis der Deutschen zum Geld, zum Geldwert und seiner Stabilität geprägt.

Ein Blick zurück zeigt: Der Übergang auf eine neue nationale Währung war in Deutschland immer mit einer Währungsreform verbunden:

- 1923/24 ging die Mark in der Hyperinflation unter. Sie wurde von der Reichsmark abgelöst.

- 1948 löste in Westdeutschland die D-Mark die Reichsmark ab. Der Geldschnitt beseitigte die inflatorische Hinterlassenschaft der Hitler’schen Kriegsfinanzierung.

- Die Einführung der D-Mark 1990 in der damaligen DDR hatte zumindest aus Sicht der dortigen Bürger Elemente einer Währungsreform.

Seit 1999 ist die D-Mark im Euro aufgegangen. Dies war der erste Währungswechsel in Deutschland, der keine Währungsreform war. Und zugleich sind die Voraussetzungen für eine stabile Währung nun für das ganze Euro-Gebiet gültig.

Wir haben solide Grundlagen für die gemeinsame Währung. Aber aus der D-Mark Zeit wissen wir, wie wichtig die tatsächliche Ausgestaltung des gegebenen Rechtsrahmens durch die Verantwortlichen selbst ist und dass dies harte Arbeit und hohes Engagement erfordert. Und wir wissen auch, dass alle Politikbereiche ihren Beitrag zu einer stabilen Währung leisten müssen.

Lassen Sie mich mit einem Zitat schließen, das als dauerhaft gültige ökonomische Erkenntnis gelten kann:

"Eine Gefahr für die Stabilität des neuen Geldes kann nicht bestehen, wenn wir uns nur einer geordneten öffentlichen Haushaltsführung befleißigen und durch eine ebenso geordnete Geld- und Kreditpolitik dafür Sorge tragen, dass die Übereinstimmung von Güterproduktion und Kaufkraftbildung gewahrt bleibt. Das aber liegt nicht im Bereich des Zufalls; dazu gehört nicht Glück, sondern einzig und allein der feste Wille, nach den Grundsätzen einer geordneten Währung zu handeln.“

Mit diesen mahnenden Worten wandte sich Ludwig Erhard am Vorabend der Währungsreform 1948 über den Rundfunk an die deutsche Bevölkerung. Ja, es gibt klare Bedingungen für eine erfolgreiche und stabile Währung. Und das, was Ludwig Erhard für die D-Mark sagte, gilt damit auch für den Euro.

Sie können sich darauf verlassen: Wir werden weiterhin entschlossen für die „Grundsätze einer geordneten Währung“ eintreten.